ابعاد و نتايج طرح هدفمندكردن يارانهها
دنياي اقتصاد ـ طرح «هدفمند کردن يارانهها» را میتوان محور اصلی برنامهها و سياستهای اقتصادی دولت دهم ناميد؛
زيرا بر اساس اظهارات مسوولان اقتصادی دولت، اغلب برنامه و سياستهای اقتصادی دولت دهم از جمله بودجه سال 1389 و برنامه پنجم توسعه اقتصادی با اين طرح پيوند خوردهاست. در يک تعريف کلی، برنامه عبارت است از نقشه راه جهت حرکت از شرايط موجود که در آن يک مساله (مشکل) وجود دارد به شرايط دلخواه و مطلوب در آينده که آن مساله (مشکل)حل شده است. هر برنامه از تعدادی طرحهای سازگار با هم که هرکدام شامل تعدادی پروژه هماهنگ شده که در يک فرآيند جهتدار به سمت هدف با در نظر گرفتن موانع و با يک زمانبندی مشخص تشکيل میشود. در يک نگاه کلی، شروط موفقيت هر برنامه شامل شناخت دقيق و ارائه تصويری کامل از وضعيت موجود، ارائه تعريف درست از مساله، برآورد واقعبينانه و دقيق از امکانات موجود، ارائه تصويری شفاف و قابل دستيابی از وضعيت مطلوب (هدف) در آينده، انتخاب طرحهايی در محدوده امکانات و قابلاجرا با پروژههای ارزشيابی شده به روشهای علمی است و در آخر، بررسی و محاسبه هزينه فرصت برنامه است که رای نهايی برای انتخاب يا رد يک برنامه را صادر میکند. انتخاب اهداف چندگانه و گاها ناسازگار و بلند پروازانه، عدم توجه به محدوديتها (موانع غيرقابل حذف) و تنگناها (موانع قابل رفع در طی زمان)، عدم مقبوليت برنامه نزد بازيگران و مشمولين برنامه، همگی شرط وتو دارند و میتوانند برنامه را به رويا تبديل کنند. با توجه به مطالب ذکر شده، يک برنامه اقتصادی عبارت است از برنامهای که ناظر بر وضعيت موجود اقتصادی کشور باشد و بهکارگيری طرحها و اجرای پروژههای آن، اقتصاد ملی را از وضعيت موجود (که در آن يک مساله وجود دارد) به وضعيت مطلوب در آينده (که در آن مساله حل شدهاست) هدايت کند. حداقل شروط موفقيت يک برنامه اقتصادی نيز همان شرايط کلی برنامه و برنامهريزی است.
وضعيت موجود اقتصاد ايران: اقتصاد ايران طی چهار دهه اخير، گرفتار مسائل و مشکلات متعدد ريشهدار رشد يابندهای شدهاست که آثار و نتايج آن به صورت نرخ رشد پايين اقتصادی، توليدسرانه پايين، توزيع نابرابر درآمد، تراز تجاری منفی بدون نفت، نرخ دورقمی بيکاری، نرخ رشد تورم دورقمی و... . در سالهای اخير ظاهر شدهاست. در اغلب مطالعات آسيبشناسی اقتصاد ايران اجماع بر اين نظر وجود دارد که مسبب اصلی مجموعه مشکلات اقتصاد ايران اغلب نه از نيت دولتها بلکه از جايگاه و نقش آنها در اقتصاد ملی و نتيجه برنامهها و عملکردشان در دههها و سالهای گذشته است. از جمله مهمترين اين دلايل میتوان به مالکيت و مديريت دولت بر قسمت عمده سرمايهها و توليد ملی در اقتصاد ايران (بيش از 80 درصد) و نتايج اجرای برنامههای کوتاه و ميان مدت اقتصادی و مداخله فزاينده دولت تقريبا در کل اقتصاد ملی نام برد. بنا به نقش و جايگاه تعريف شده دولتهای توسعهگرا در اقتصاد و نقش و جايگاه ويژه دولت در اقتصاد ايران، هرگونه برنامه و راهکار جهت برون رفت از شرايط موجود و حرکت به وضعيت مطلوب در کوتاه يا ميانمدت، در انحصار دولت است. علاوه بر برنامههای کوتاه (بودجه سالانه) و ميانمدت (برنامههای توسعه)، يکی از مهمترين برنامههای اقتصادی سالهای اخير ايران، تهيه و اعلام سياستهای اصل44 قانون اساسی بوده است که برای حل قسمتی از مسائل مهم موجود اقتصاد ايران (حجم بالای مالکيت و مديريت دولت در اقتصاد) جهت رسيدن به شرايط مطلوب در آينده (محدود کردن مالکيت و تصدیگری دولت در اقتصاد) طراحی و رهبر انقلاب به سران سه قوه ابلاغ و عملياتی شده است. پس از سياستهای اصل44، برنامه «اصلاح ساختار اقتصاد ايران» از مهمترين برنامههای اقتصادی ايران است که توسط دولت نهم اعلام شد. مهمترين و عاجلترين طرح اين برنامه بلند پروازانه که ابتدا در سخنرانی 22 بهمن ماه سال1386 رييس دولت نهم، دکتر محمود احمدی نژاد با عنوان «جراحی بزرگ در اقتصاد ايران» اعلام شد، طرح «هدفمند کردن يارنهها» است که دولت دهم، آن را در دستور کار خود قرار داده است. در ادامه اين نوشتار باتوجه به تعريف محدود از برنامه و شروط موفقيت آن، به بررسی اجمالی مشکلات و موانع مهمترين طرح برنامه اقتصادی دولت دهم با عنوان «اصلاح ساختار اقتصاد ايران» يعنی طرح «هدفمند کردن يارانهها» میپردازيم.
يارانه (subsidy) يکی از مقولههای اجتماعی بحثبرانگيز درحوزه اقتصاد است که در سالهای اخير در ايران روند رو به بحرانی شدن به خصوص در حوزه اقتصاد را در پيش گرفتهاست. بر پايه اظهارات مقامات رسمی دولت در مصاحبهها و ارائه ارقام هزينههای دولت در سالهای اخير، ابعاد پولی و سهم يارانهها در اقتصاد ايران و بودجه دولت به طرز نگرانکنندهای در حال بزرگ شدن است؛
به طوري که در سال گذشته (1387) نزديک به 25درصد توليد ناخالص ملی را بلعيده و در بودجه دولت، حاشيه در حال غالب شدن بر متن است. در سالهای اخير يکی از مشکلات اساسی دولت در اين حوزه به دليل شرايط تورمی کشور، تامين اعتبارات مورد نياز يارانهها و کسری آن و نوسان در پرداخت و توزيع کالاهای يارانهای بودهاست. مشکلی که دولت را در سه جبهه چالش برانگيز شامل جبهه اول: جدال جهت تعيين محل تامين اعتبارات مورد نياز يارانهها و گرفتن مجوز جهت تامين کسری اعتبارات آن؛ جبهه دوم: دفاع از خود در برابر اعتراضات مصرفکنندگان ناراضی از نوسان و تاخير در توزيع کالاها و خدمات يارانهای و جبهه سوم: اخلال در ارتباط و تعادل عرضه و تقاضای کالا و خدمات يارانهای بين بخشی و در نتيجه، عدم تعادل اقتصاد ملی، درگيرکردهاست. اين جدال، تلاش و فشار فرسايشی ادامه دار و در حال گسترش، علاوه بر آنکه توان مسوولان اجرايی کشور را در انجام ساير امور اقتصادی محوله (امور تخصيصی، تعديلی، تثبيتی، تصحيحی) تحليل برده و نهتنها نتايج مورد نظر دولت را تامين نکرده است، بلکه نارضايتی نسبی مشمولين و غيرمشمولين يارانهها را نيز به دنبال داشته است؛ اما مشکل اساسی يارانهها در ابعاد بسيار گستردهتر، وقتی خود را نشان میدهد که آثار و نتايج کارکردی آنها در حوزه اقتصاد ملی در ميان و بلند مدت ظاهر شود. براساس تئوريهای علم اقتصاد، پرداخت گسترده يارانهها، مزيت اصلی نظام اقتصاد بازار بر ساير نظامهای اقتصادی؛ يعنی مکانيزم تخصيص بهينه، کارآ و موثر عوامل توليد در حوزه توليد و همچنين سازوکار چيدمان کالاها در سبد مصرف خانوار؛ يعنی مکانيسم عرضه و تقاضا (مکانيسم قيمت) را دچار اخلال میکند. نتيجه علمی و منطق اقتصادی اين اخلال، در ميان و بلند مدت، ناکارآمدی و تحليل رفتن توان اقتصادی کشور و گسترش فقر عمومی است که نياز به يارانههای بيشتر را دامن میزند. بر اين دو مهم، بايد کاهش انگيزه فعاليتهای اقتصادی، بیعدالتی درآمدی (اخلال در توزيع درآمد)، ايجاد زمينه رانت، فساد مالی رشديابنده نهفته در مکانيزم توزيع گسترده و حجيم يارانهها را هم اضافه کرد. شرايط موجود اقتصاد ايران و مقايسه آن با کشورهای همسطح توسعه با ايران در چهار دهه گذشته مثل ترکيه، کره جنوبی، برزيل و... گواه اين ادعاست. همچنين برای اقتصاد ايران بايد مسائل ديگر ازجمله رشد مداوم حجم يارانهها به دليل شرايط تورمی و مکانيسم پرداخت يارانهها، رشد شتابان جمعيت کشور، نقش يارانهها در تامين منابع توليد، افزايش مصرف سرانه کشور در چهار دهه گذشته و نوسانیبودن درآمدهای نفتی؛ يعنی منبع اصلی تامين اعتبارات يارانهها را اضافه کرد. مجموعه اين مشکلات هراس هر دولت مسووليتپذير و پاسخگو را برانگيخته و اقدامی عاجل جهت ايجاد اصلاحات اساسی در اين حوزه را طلب میکند. مجموعه اين مشکلات رشديابنده سبب انجام اقدامات دولتهای برسرکارآمده پس از پايان جنگ تحميلی و عادی شدن شرايط عمومی کشور، جهت تهيه راهکاری برای پايان دادن و رهايی از مقوله بحرانزای يارانهها بوده است؛ طرحها و پروژههای دولتهای سازندگی، اصلاحات و عدالت محور در مورد حذف، کاهش، منطقیکردن و در آخر «هدفمند کردن يارانهها»، فعاليتها و تلاشهای ادامه دار و بحثبرانگيز در همين حوزه بوده است. اما دولت نهم به مقوله يارانهها نگاهی دوگانه داشته است. ابتدا در شروع کارش و با هماهنگی و همکاری مجلس شورای اسلامی به گسترش شمول و افزايش حجم يارانهها با هدف کنترل سطح عمومی قيمتها (تورم) و همچنين با کنارگذاشتن طرحهای دولتهای قبلی و برنامه چهارم توسعه در جهت رقيق کردن تدريجی يارانهها، به عمق و گسترش اين بحران در حوزه اقتصاد ملی دامن زد. پس از تاثير عملکرد و ظهور نتايج ناخوشايند توزيع گسترده يارانهها (که در سطور قبل به تعدادی از آنها اشاره شد)، دولت نهم اگرچه دير (از اواخر سال 1386)، تصميم به اقدامی انقلابی زير عنوان جراحی بزرگ و انجام اصلاحات در ساختار اقتصاد ملی از جمله در حوزه يارانهها گرفت. اولين طرح برنامه دولت جهت اصلاحات ساختار اقتصاد ايران با عنوان طرح «هدفمند کردن يارانهها» معرفی شد. با توجه به روشی که برای اجرای اين طرح انتخاب شدهاست، میتوان آن را طرح «نقدی کردن يارانهها» ناميد که معنی و مفهوم آن، پرداخت ريالی معادل يارانهها به مصرفکننده هدف و آزادسازی قيمت کالا و خدمات مشمول يارانهها و رهايی دولت از مطالبات دائما رشد يابنده مردم در تامين و توزيع به موقع کالاهای يارانهای است. پرداخت يارانهها از جمله زير مجموعه سياستهای انبساطی مالی (افزايش مخارج) دولتها است. روش پرداخت يارانهها اصولا متناسب با تعريف و اهداف هر دولت از يارانهها، طراحی يا انتخاب میشود که هدف دولت عدالت محور نهم و دهم، قطع پرداخت يارانهها به کالاهای اساسی مورد مصرف کل جمعيت ساکن کشور و پرداخت يارانهها به شکل پول نقد به دهکهای درآمدی آسيبپذير از تغيير روش (مکانيسم) پرداخت يارانهها است. از مجموعه هزاران ساعت مطالعات و کار کارشناسی، تئوريسين و تيم مطالعاتی، نتايج مطالعات انجام شده مورد ادعای مقامات دولت در حوزه يارانهها و تنظيم طرح هدفمند کردن يارانهها و آثار و نتايج آن، مطالب چندانی منتشر نشده است. تنها دولت پس از مدتها انتظار صاحبنظران، مردم، مديران و فعالان اقتصاد کشور، برنامهای را در قالب يک طرح به مجلس ارائه کرد که چاشنی آن تبليغات گسترده و تعجيل در اجرا و ربط دادن اغلب امور جاری و برنامههای اقتصادی کشور به آن است.
طرح «هدفمند کردن يارانهها» به دليل نقش و جايگاه يارانهها در اقتصاد ملی و زندگی آحاد مردم، حساسيت همگانی را برانگيخته است. ابتدايیترين و مهمترين سوال هر شهروند ايرانی اين است که آيا طرح جديد، قابليت اجرا دارد و چه آثار و نتايجی بر اقتصاد ملی برجا خواهد گذاشت. آيا اجرای طرح میتواند آثار و نتايج مثبت مورد ادعای مدافعان آن را بر اقتصاد ملی و سطح رفاه مردم نسبت به شرايط موجود در پی داشته باشد يا احتمال دارد اوضاع را از آنچه هست بدتر کند؟ در يک جواب کلی بنا به مجموعه شرايط موجود و آثار و نتايج طولانی مدت يارانهها در اقتصاد ايران با اطمينان میتوان گفت، هر اقدامی جهت رقيق کردن يارانهها صورت گيرد از دست روی دست گذاشتن بهتر است زيرا ادامه روند و روش فعلی توزيع گسترده يارانهها با توجه به وضعيت اقتصاد کشور و مجموعه منابع درآمدهای دولت، امکانپذير نيست و توزيع يارانهها با مکانيسم فعلی به نقطه غيرقابل دفاع و ادامه دادن رسيده است. البته نبايد فراموش کرد که به دليل کهنگی و گستردگی آثار يارانهها بر اقتصاد ايران و زندگی روزانه مردم، حتی طرحها و پروژههای کارشناسی شده که نمره قبولی در ارزشيابیهای اقتصادی- اجتماعی گرفتهباشند، نياز به تست پايلوت دارند. اجرای طرحهايی به گستردگی و عمق يارانهها در اقتصاد ايران، قبل از ارزشيابی عملی و گذر از مرحله آزمايشی صرفا به دليل مقبوليت نظری آن، میتواند به نتايج ناخوشايند و به خارج شدن اوضاع اقتصادی کشور از کنترل بينجامد و به کلام ديگر مشکلی که طی بيش از 40 سال انباشته شدهاست، يکساله نمیتوان اصلاح کرد. در ادامه مطلب به ذکر گروهی از ايرادها و مشکلات اين طرح و آثار و نتايج احتمالی مترتب بر آن پرداخته شده است.
ايرادهای شکلی و تئوريک طرح
1 - بنبست تئوريک و نظری طرح: هرگاه تعريف اشتباهی از يک مساله و مشکل و شرايط زمانی و مکانی آن صورت گيرد، قطعا راههای انتخاب شده برای حل مساله و رفع مشکل نيز اشتباه خواهد بود و هر اقدامی در جهت حل مساله، بر وخامت اوضاع میافزايد. مشکل يارانهها در ايران و نگاه دولت دهم نيز تا حدودی گرفتار چنين وضعيتی است. از مجموعه سخنرانيها، مصاحبهها و نوشتههای کارگزاران و مديران اقتصادی دولت در حوزه يارانهها اين نتيجه استنباط میشود که پيشنهاددهندگان طرح نقدی کردن يارانهها، مبنا و اساس طرح را بر درست بودن اصل پرداخت گسترده و حجيم يارانه قرار دادهاند و برای رفع مشکلات توزيع آن، به دنبال مکانيزم کارآمدتری هستند. اما سوال اساسی اين استکه آيا تعريف درستی از اصل مساله يارانهها با درک صحيحی از شرايط حال اقتصاد کشور و جهان صورت گرفته است و ادامه پرداخت يارانهها قابل توجيه است؟ اگر چنين هست، مبنای تئوريک و نظری آن کدام است؟ پرداخت گسترده يارانهها بر اساس چه مبنا و معياری نمره قبولی گرفته است؟ دولت بر چه پايه و اساسی میتواند مالکيت گروهی از مردم کشور را بر دارايیهايشان سلب (گرفتن ماليات) و آن دارايی را به گروه ديگری از مردم (يارانه) منتقل کند؟ آيا دولت اجازه دارد با اعمال تبعيض به نفع طبقات پايين درآمدی، يارانهها را (نقدی يا غيرنقدی) از محل درآمدهای غيرمالياتی دولت (مثل فروش منابع طبيعی که متعلق به همه آحاد ملت است) پرداخت کند؟ آيا دولت اجازه دارد با بکارگيری راهکار کسربودجه و تامين آن با استقراض از بانک مرکزی که در واقع برداشت از حساب حقوقبگيران و دارندگان داراييهای پولی است، اقدام به پرداخت يارانهها به گروههای پايين درآمدی کند؟ مبنای نظری و تئوريک و حتی شرعی اين پرداختها کدام است؟ آيا دولت نتايج نهايی دريافت مالياتها جهت تامين هزينه يارانهها بر اقتصاد ملی و در نتيجه بر زندگی آحاد مردم را برآورد کرده است؟ کمک به کمدرآمدها بايد موقت، هدفمند، قابل برگشت به خزانه باشد يا دائمی و بلا عوض؟ انتخاب جواب به هريک از سوالات فوق بايد براساس يک نظريه و تئوری پذيرفتهشده اقتصادی- اجتماعی و پيشبينی صحيح آثار و نتايج آن صورت گيرد. زيرا انتخاب هر جواب برای هريک از اين سوالات، سياستهای اقتصادی کاملا متفاوت را طلب و نتايج کاملا متفاوت اقتصادی برای آحاد مردم و اقتصاد ملی درپی دارد.
2 - درآمدهای انتظاری: پس از جدی شدن طرح «هدفمند کردن يارانهها»، چالشبرانگيزترين موضوع آن، نحوه نگهداری و مدريت هزينهکردن درآمدهای حاصل از نقدیکردن يارانهها بوده است. مجلس بازکردن حسابی در خزانه و هزينهکردن درآمدها در چارچوب بودجه را راهکار قانونی اجرای طرح میداند و دولت نهادن درآمدها در يک صندوق و هزينه کردن آن با سليقه خودش را راهکارکارآمد طرح عنوان میکند. اصرار هريک از طرفين بر نظرش، هياهوی زيادی در سطح دو قوه مقننه و مجريه و رسانههای عمومی و جامعه در پی داشته است. با يک نگاه واقعبينانه به شرايط موجود میتوان گفت، درآمدهای انتظاری از اجرای طرح، بيشتر توهم يک درآمد حجيم است و اختلاف پيرامون آن هم، هياهو برای هيچ؛ زيرا دولت به خوبی با مشکلات و موانع تهيه اعتبارات لازم برای يارانهها کاملا آشنا و هنوز درگير آن و برای رهايی از همين مشکلات و تنگناهای تامين اعتبارات است که طرح نقدی کردن يارانهها را روی ميز گذاشته است. از طرف ديگر مجلس نيز از وضعيت درآمدی و کسری هنگفت بودجه دولتها طی دو دهه اخير که قسمت عمده آن از بابت پرداخت پيدا و پنهان يارانهها بودهاست، کاملا با خبر است و همچنين میداند که سهم بزرگی از حذف يارانه به خصوص در بخش انرژی (حدود 25درصد) از جيب دولت برداشته میشود و بايد هزينه سازمان مجری طرح را نيز از محل درآمد طرح پرداخت کرد. تحت اين شرايط پس از حذف يارانهها و درصورت رعايت انضباط مالی از طرف دولت، تنها زمينه امکان تعادل بودجه سالانه کشور فراهم میشود و پولی تجميع نمیشود که احتياج به باز کردن حساب نزد خزانه يا ساختن صندوق زير نظر دولت لازم باشد؛ مگر آنکه دولت و مجلس توافق بر ادامه رويه سابقهدار کسر بودجه پولی؛ يعنی استقراض از بانک مرکزی کنند که نتيجه آن گسترش پايه پولی و افزايش حجم نقدينگی است. لازم به ذکر است که هزينه کسر بودجه پولی دولت، تورم قيمت کالاهای مصرفی است که فشار و هزينه آن عمدتا به طبقات پايين درآمدی به خصوص حقوقبگيران و دارندگان داراييهای نقدی تحميل میشود که مورد هدفمند کردن يارانهها هستند. تحت اين شرايط اگر دولت اصرار بر حذف يارانههای کالا و خدمات اساسی کرده و معادل آن را به صورت نقدی به چندين دهک درآمدی پرداخت کند، گشايشی در عدم تعادل بودجه دولت و رفاه مردم ايجاد نشده است و در بهترين حالت همچنان در بر همان پاشنه چرخيده و تنها از يک شرايط عدم تعادل اقتصادی به شرايط عدم تعادل ديگر حرکت کرده و در حل مشکل يارانهها در اقتصاد ايران اقدام قابل ملاحظهای انجام نگرفته است.
3 - دفاع نامناسب از طرح: تامين اعتبارات لازم براي پرداخت يارانهها با روش فعلی، مشكل اصلی دولت در حوزه درآمدهای بودجه است. كسري بودجه دولت در سالهای گذشته و جاری، گواه بر وجود اين مشکل بزرگ است که اغلب اعضای دو قوه مجريه و مقننه را مجاب بر انجام اصلاحاتی در اين حوزه کرده است. اين اصلاحات اجبارا بايد با هدفگذاری کاهش حجم و سطح توزيع يارانه تنظيم شود تا مشکل کسر بودجه مزمن دولت التيام يافته و همچنين با افزايش تحرک اقتصاد ملی و دستيابی به نرخ رشد اقتصادی بالاتر، نياز به توزيع يارانهها، کاهش پيدا کند. اعضای دولت در دفاع و تبليغ از طرح «هدفمند کردن يارانهها» مکرارا اعلام کردهاند که قصد کاهش يارانهها را ندارند بلکه هدف بهبود شاخص عدالت درآمدی و خشکاندن ريشه تورم را دنبال میکنند؛ اما معنی و مفهوم ارائه شده از واژه عدالت توسط دولت در جهت ايجاد برابري درآمدها بين افراد جامعه، از مقبوليت لازم برخوردار نيست، زيرا تلاش، كوشش و توانايي افراد جامعه با يكديگر جهت كسب درآمد، برابر نيست و برابر کردن دستوری، برونزا و ابزاری درآمدها با مفهوم عدالت سازگاري ندارد كه دولت قصد دارد با پرداخت تبعيضآميز يارانه آن را ايجاد كند. اين اقدام دولت میتواند به گسترش ناكارآمدي در اقتصاد ملي بيانجامد. همچنين اين گفته تکراری مديران ارشد اقتصادی دولت دهم که هدفمند کردن يارانهها، ريشه تورم را میخشکاند، بر اساس تئوريهای علم اقتصاد قابل دفاع نيست و تعجب و سوال بزرگی را برای صاحب نظران اقتصادی ايجاد کرده است؛ زيرا بر اساس تئوريها و مطالعات اقتصادی، تفاوت قابل ملاحظه و معنی داری بين نتايج توزيع يارانهها با روش نقدی (طرح دولت) و غيرنقدی (روش موجود) بر تورم وجود ندارد؛ به خصوص اگر از محل کسری بودجه و پولی کردن آن باشد خود عامل تشديد تورم است.
موانع اجرای طرح
1 - غيبت تئوريسين اقتصادی: يکی از محدوديتهای اقتصاد ايران، عدم شکلگيری مکاتب اقتصادی در کشور و غيبت تئوريسينهای اقتصادی در مراکز تصميمسازی، تصميمگيری و سياستگذاريهای اقتصاد ملی است. وجود تئوريسينهای اقتصادی جهت نظريهپردازی و مدلسازی، شرط لازم برای هر گونه اصلاحات ساختاری و سياستگذاری اقتصادی است. بدون نظريهپردازی صاحبنظران در اين حوزه، هر حرکتی در جهت اصلاحات و سياستگذاری، قدم زدن در فضای تاريک و جاده ناهموار است. هر سياستی در صورتی اقتصاد ملی را به سمت هدف انتخاب شده، هدايت میکند که بر اساس تحليل درست اطلاعات و آمارهای متغيرهای اقتصاد کلان، توسط يک تئوريسن اقتصادی طراحی يا از بين تحقيقات ساير صاحبنظران انتخاب شده باشد. گواه صحت اين نظر، تجربههای ديگر کشورهای مشابه در اصلاح ساختاری اقتصادی است که در صورتی با موفقيت همراه شده که يک تئوريسن اقتصادی که اقتصاد آن کشور را به خوبی میشناخته، در رأس آن قرار داشته يا رييس دولت يک صاحبنظر اقتصادی بوده است. برای نمونه میتوان از کمال درويش در ترکيه، جاستين لين ايفو در چين، محبوب الحق و شوکت عزيز در پاکستان، فرناندو كاردوزو در برزيل و مون ماهان سينگ در هندوستان نام برد. شرايط منحنی امکانات مديريت اقتصاد ايران در حوزه انديشه و نظريهپردازی بسيار غمانگيز است. کم تحملی و فقدان فرهنگمدارا نزد مديران ارشد دولت، منحنی امکانات اقتصاد ايران را برای بهره گرفتن از نظرات و انديشههای محققين و تئوريسينهای توانمند کشور، بسيار محدود کردهاست. گواه اين ادعا، اساتيد صاحب نام ايرانی در دانشکدههای اقتصاد و مديريت دانشگاههای طراز اول جهان و صاحبنظران و نظريه پردازان با تجربه حاضر در داخل کشور است که مورد مشورت قرار نمیگيرند، توصيههای آنها جدی گرفته نمیشود، هشدارها و نصايحشان با تندی و پرخاشگری پاسخ داده میشود. علاوه بر اين، محروميت خود خواسته ايران از امکانات و تحقيقات نهادهای علمی- اقتصادی بينالمللی را بايد به مجموعه ذکر شده در اين حوزه اضافه کرد. همه کشورهاي مشابه ايران از نتايج تحقيقات و نظرات کارشناسان سازمانها و نهادهای تخصصی بيناللملی از جمله بانک جهانی و صندوق بينالمللی پول بهره میگيرند، اما نگاه همراه با ظن و ترديد تصميمگيران کشور به اين مراکز و سازمانها، تصميمسازان و مديران دولتی اقتصاد ايران را جهت استفاده از محققين، صاحبنظران و نتايج تحقيقات اين مراکز، مردد کرده است و تنها حق عضويت اين سازمانها از بودجه عمومی پرداخت میشود. مجموعه شرايط موجود درحوزه انديشه علم اقتصاد که مواردی از آن ذکر شد، يک فضای غيرعلمی و آزمايش و خطا را در محيط گزينش سياستهای اقتصادی حاکم کرده است، به طوري که سياستهايی که مزيت آنها بيشتر چاشنی دلسوزی در انتخاب و تعجيل در اجرا و کمتر تئوريهای علم اقتصاد است، برگزيده شده و در دستور کار برای اجرا قرار میگيرند که بهتبع، نتايج مورد انتظار را به دنبال ندارند. گواه اين مدعا کم اثر بودن طرح «بنگاههای زود بازده»، «افزايش سقف وامهای مسکن»، کم اثر بودن هزينه کردن سالانه بيش از 50 ميليارد دلار هديه منابع طبيعی خدادادی (نفت) در سالهای گذشتهاست که میتوانست رشد اقتصاد ايران را به نرخ10درصد در سال برساند. در حال حاضر در مجموعه مديران اقتصادی دولت دهم، خلاء يک تيم اقتصادی که يک تئوريسين اقتصاد کلان و با تجربه در برنامهريزی اقتصادی در راس آن باشد، کاملا مشهود است. انجام اصلاحات ساختاری در اقتصاد ملی از جمله ايجاد تغيير و تحول در مقولهای مانند يارانهها که به دليل حجم، گستردگی و عمق آن تقريبا همه مصرفکنندگان و بخش وسيعی از توليدکنندگان در کشور را دچار تغييرات گسترده در تخصيص منابع میکند، يک تئوريسين اقتصاد کلان که بتواند نقشه راه انجام اين پروژه را طراحی و آثار و نتايج اجرای آن و دگرگونيها و تغيير و تحولات پس از آن را به خوبی پيشبينی کرده و نسخه لازم برای کاهش مشکلات قابل پيشبينی از اجرای آن را تهيه کند، وجود ندارد و تقريبا همه سازمانها، ارگانها و مسوولان درگير و مرتبط با اين طرح در تاريکی قدم بر میدارند. به همين دليل، لايحه هدفمند كردن يارانههاي دولت اگر چه مهم، ولی نه تنها از نظر اقتصادی حتی از نظر حقوقی نيز به خوبی كارشناسي شده نبود و به همين دليل در مرحله تصويب در مجلس دچار تغييرات زياد و پس از آن در تاييد شورای نگهبان با مشکل روبهرو شد. همچنين در بررسی لايحه يارانهها در مجلس و رفع چالش مجلس و دولت بر سر تبصرهها، نحوه و راهکار اجرای لايحه نيز غيبت اقتصاددانان و يک تئوريسن اقتصاد کلان با چانهزنی رفع و رجوع شد. تحت اين شرايط نتايج هرگونه جرح و تعديل در طرح، در وضعيت عدم اطمينان قرار دارد و امکان موفقيت طرح کاهش يافته و اجرای آن میتواند نتايج ناخوشايندی بر اقتصاد کشور و نحوه زندگی و رفاه مردم بر جا بگذارد. در چنين موارد بسيار مهم و حساس مثل مقوله يارانهها و با توجه به تيم اقتصادی دولتها که اغلب دچار ضعف است، بهتر آن است که سياستهای اقتصادی دولت ابتدا در مراكز علمي، پژوهشكدههاي اقتصادي و دانشکدههاي اقتصاد كشور به بررسي گذاشته شود و از بين پژوهشهای آنها، چند مورد قابل قبول برای دولت انتخاب و با پشتوانه يک تئوري معتبر اقتصادی به مجلس ارائه شود تا مجلس بدون دخل و تصرف در آنها، گزينهای را که مقبوليت عمومی بيشتری دارد، انتخاب کند. فرآيندی که در اغلب کشورهای توسعهيافته يک رويه است.
2 - نياز به اختيارات فرا قانونی دولت: بر اساس مفاد متن طرح، محل نگهداري و نحوه هزينه كردن درآمدهای حاصل از نقدي كردن يارانهها، صندوقی زير نظر دولت پيشبينی شدهاست تا دولت بنا به صلاحديد خود محل هزينه کردن آنرا تعيين کند و امکان عکس العمل سريع به نوسانات و رفع موانع غيرقابل پيشبينی طرح را داشته باشد. دولت برای اعمال نظر خود و پذيرش آن از طرف مجلس، کليت طرح را هزينه آن قرار داده است. پذيرش اين خواست دولت از طرف مجلس، دادن اختيارات فرا قانونی به دولت است که در يک فرآيند عادی تبديل لايحه دولت به قانون امکانپذير نيست و بايد به دنبال کشف راههای دور زدن قانون رفت. بر اساس دلايل پيدايش و فرآيند تكامل بودجهنويسي در ايران و جهان، بودجه ابزاري براي كنترل دولتها در كسب درآمد (گرفتن ماليات) و هزينه كردن آن است و هر درآمدي كه از محل مالياتها، فروش منابع طبيعي، مواد خام و... باشد، بايد به خزانه واريز شود و محل هزينه كردن آن از سوي مجلس تعيين، توسط دولت اجرا و از طرف ديوان محاسبات كنترل شود. داشتن قدرت سياسي و منابع مالي بدون كنترل باعث ايجاد زمينه فساد در سيستم اداره كشور ميشود. به همين دليل اگر اعتبارات حجيم تجميع شده از محل نقدی شدن يارانهها (از هر محلی که تامين شود) بدون تفصيل در اختيار دولت قرار گيرد، زمينهسازگسترش فساد مالي ميشود و مجلس نبايد با قبول نظر دولت، زمينه بروز فساد در سيستم اداري كشور را فراهم كند.
3 - خلاء سازمان مجری طرح: طرح هدفمند کردن يارانهها (پرداخت نقدی يارانهها)، يک طرح بزرگ ملیاست که اجرای آن نياز به يک سازمان توانمند مديريتی، اجرايی و کنترلی دارد. ابعاد طرح چه از نظر گسترش در سطح (ايجاد پوشش 70 ميليون نفری)، چه از نظر نفوذ در عمق (شناسايی وضعيت درآمدی و ثروت حدود 17 ميليون خانوار) و از بعد حجم گردش مالی سالانه طرح (حدود 100 هزار ميليارد تومان)، همگی نشان از بزرگی طرح و نياز به يک سازمان بزرگ، کارآمد و فعال با پرسنل دارای تخصصهای مختلف دارد. اين سازمان بايد پس از جمعآوری اطلاعات بسيار متنوع و حجيم که دارايیها و درآمد همه افراد و خانوارها را پوشش میدهد، همواره اطلاعات و دادهها با حجم ذکر شده را به روز کرده و پاسخگوی بيش از70 ميليون ارباب رجوع باشد، زيرا وضعيت اشتغال، درآمد، هزينهها و دارايی افراد دائما در حال تغيير است. دولت برای رفع اين خلاء که امتياز وتوی طرح را دارد، بايد جهت ايجاد سازمان مجری طرح، اقدامی عاجل انجام دهد. ايجاد سازمانی با مشخصات ذکر شده و سيستم پايش آن، علاوه بر بزرگتر کردن حجم دولت، نياز به زمان دارد و هزينه بزرگی را نيز بر بودجه دولت تحميل میکند که قطعا بايد از محل تجميع درآمد نقدی شدن يارانهها تامين شود.
4 - امکان مخالفت عمومی با ادامه طرح: بر اساس تئوريهای علم اقتصاد (انتظارات عقلايی) آن دسته از سياست اقتصادی دولت که با مقبوليت عمومی همراه نشود، از طرف مردم خنثی شده و با شکست روبهرو میشود. با ضريب احتمال بالا، اجرای طرح دولت (نقدی کردن يارانهها) به نتايج مورد ادعا و دلخواه دولت که به طور پرحجم آنها را تبليغ میکند يعنی بهبود شاخص عدالت درآمدی و کاهش نرخ تورم، نمیانجامد. اگر شرايط قابل انتظار که ناسازگار با تبليغات دولت است، رخ دهد، مقبوليت طرح نزد مردم از بين میرود و مخالف عمومی با آن به کنارگذاشتن طرح میانجامد. اين اتفاقات در ايران مسبوق به سابقهاست و اقتصاد ملی در سالهای گذشته نمونههايی از متوقف شدن طرحهای اصلاح ساختاری را تجربه کردهاست. اين اتفاق علاوه بر هزينههايی که بر اقتصاد ملی وارد میکند، سالها هرگونه اقدام جهت اصلاحات لازم در حوزه يارانهها را عقب میاندازد.
مشکلات قابل پيشبينی از اجرای طرح
سابقه يارانهها در اقتصاد ايران و سطح توزيع، عمق و حجم آن در سيستم توليد، توزيع و زندگی روزانه مردم آنقدر عميق است که هرگونه تغيير در آن میتواند به بروز مشکلات متعدد و حتی غيرقابل انتظار بينجامد. از جمله مشکلات قابل پيشبينی طرح دولت (نقدی شدن يارانهها) میتوان به افزايش قيمت و کاهش توليد کالا و خدمات به خصوص در گروههای انرژی بر مانند کالاهای فلزی و خدمات حملونقل، کاهش قدرت رقابت بنگاههای دور از بازارهای مصرف، ورشکستگی بنگاههای با بهرهوری پايين در مصرف انرژی، تغيير ساختار بنگاهها در جهت کاهش مصرف انرژی، افزايش بيکاری در گروه کارگران صنايع انرژی بر، تغيير ترکيب سبد مصرف خانوار با کاهش مصرف کالاها و خدمات انرژی بر و.... نام برد. مقالات متعدد در مورد مجموعه مشکلات طرح دولت که گروهی از آنها نامبرده شد، منتشر شده است. در ادامه به چهار مورد از مشکلات طرح دولت که کمتر مورد توجه واقع شدهاند، اشاره مختصری میشود:
1 - زمينه گسترش فساد اقتصادی: همانطور که ذکر آن رفت، مطابق برآوردهای مسوولان دولتی حجم يارانهها در شرايط فعلی حدود يکصد هزار ميليارد تومان برآورد میشود. اگر مجريان طرح بتوانند اين حجم از درآمد را تجميع کنند، توزيع اين حجم از پول در بين حدود 50 ميليون نفر (هفت دهک درآمدی) که قرار است زير چتر يارانههای نقدی قرار گيرند، زمينه ايجاد و گسترش فساد اقتصادی فراهم میشود. از ديگر سو به دليل تبصرههای متعدد در متن طرح و راهکارهای اجرای آن به صورت مرحلهای، زمينه برای چانهزنی مديران شرکتهای دولتی توليدکننده کالاهای يارانهای فراهم میشود و به دليل شرايط انحصاری بودن اغلب اين بنگاهها و تنگنای توليد و نياز جامعه به توليدات آنها، زمينه دور زدن طرح برای اين بنگاهها فراهم و موفقيت طرح با ابهام روبهرو خواهد شد.
2 - تحميل ناکارآمدی بنگاهای دولتی به مردم: در يکی از بندهای طرح آمده است که کالاها و خدمات بنگاههای (شرکتهای) دولتی از جمله نيروگاهای توليد برق با قيمت تمام شده به مردم فروخته شود. اين راهکار هزينه ناکارآمدی بنگاهای دولتی را که در حال حاضر از انحصار طبيعی برخوردارند به مردم تحميل میکند. در طرح بايد پيشبينی شود که همه کالاهای شرکتهای دولتی بايد در شرايط رقابتی توليد شوند يا در قيمتگذاری آنها از روش قيمت سايهای استفاده شود.
3 - تحميل هزينه سايش کفشها به اقتصاد ملی: اگر دولت بر اصرار خود مبنی بر توزيع کل يارانهها به صورت نقدی برای هفت دهک درآمدی باقی بماند، اين حجم از درآمد انتظاری، انگيزه لازم برای بيش از پنجاه ميليون نفر را ايجاد میکند تا با مراجعه مکرر به مراکز ذيربط، زير چتر يارانههای نقدی قرار گرفته و به گروههای برخوردارتر از يارانهها ارتقا يابند. اين تلاش گسترده و ادامه دار مردم برای ورود به زيرمجموعه برخوردارتر طرح و تلاش محققان و مسوولان طرح به محل زندگی متقاضيان جهت شناسايی مشمولين و غيرمشمولين طرح، هزينه بسيار زياد سايش کفشها را برای کل جامعه و اقتصاد ملی در پی دارد.
جمعبندی و نتيجهگيری
پرداخت يارانههای گسترده طی بيش از چهار دهه با هدف پايين نگهداشتن سطح عمومی قيمتها و در نهايت افزايش رفاه مصرفکننده، بامالکيت گسترده و تصدیگری دولت بر اقتصاد ملی، مانع ايجاد تحرک و پويايی لازم در اقتصاد ايران شدهاست به طوريکه توليد خالص سرانه در کشور طی بيش از سه دهه رشد قابلملاحظهای نداشته است و نه آنکه قابل مقايسه با کشورهای توسعهيافته نيست، بلکه حدود نصف ميانگين جهانی است. لازم به ذکر است که به دليل کهنگی پرداخت يارانه و لحاظ شدن آن در سبد مصرفی خانوار در حدود چهار دهه، حذف يکباره آن میتواند مشکلات زيادی را برای مديريت سبد خانوار ايجاد کند که با تزريق پول به درآمد خانوار قابل رفع نيست. بر اين اساس طرح دولت (نقدی کردن يارانهها) از يک طرف سبب کاهش رفاه مصرفکننده در کوتاهمدت شده و از طرف ديگر تاثيری بر کاهش کسربودجه دولت که يکی از بزرگترين مشکلات اقتصاد ايران است، ندارد. طرح هدفمند کردن يارانهها بايد با هدفگذاری کاهش حجم و سطح توزيع يارانه طی چند سال تنظيم شود تا از يک طرف مشکل کسر بودجه مزمن دولت التيام يافته و از طرف ديگر با افزايش تحرک اقتصاد ملی و دستيابی به نرخ رشد اقتصادی بالاتر و کاهش بيکاری، نياز به توزيع يارانهها کاهش پيدا کند. اگر دولت دهم با اصلاح طرح خود موفق شود تا پايان مدت مسووليتش، حجم کل يارانهها را به نصف کاهش دهد، دست به کاری زدهاست که در دولتهای قبلی بهرغم شناخت مشکل، اراده لازم وکافی برای انجام آن ايجاد نشد و دولت دهم با انجام آن، اثری ماندگار از خود در اقتصاد ايران بر جا گذاشته است.
sa.jannat@gmail.com *
محمد صادق جنت *
